kaiyun随着基础设施建设与公共服务供给模式的持续创新，政府和社会资本合作（PPP）模式已成为推动我国基础设施高质量发展的重要路径PPP特许经营在其运营阶段的财政补贴机制，不仅关系到社会资本的合理收益与项目可持续性，更直接影响政府财政支出的规范性和隐性债务防控成效。

　　根据《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（17号令）等文件规定，我们对PPP特许经营补贴政策机制及案例进行分析研究，为相关实践及创新探索提供思考。

　　目前，关于运营补贴没有官方的定义。综合相关理论及实践，PPP运营补贴是指，有关政府对符合政策条件的PPP特许经营项目按照行业统一规定给予的运营期资金补贴。当前我国PPP特许经营运营补贴的核心是“只能补运营，不能补建设”、“行业统一，兼顾区域差异”、“政策层级有要求，衔接财政能力”、“绩效挂钩，拒绝兜底”。

　　PPP新机制要求，PPP项目补贴“只能补运营，不能补建设”。这一原则的核心目的是避免政府变相承担项目建设投资责任，形成隐性债务。运营补贴的发生必须在项目进入运营期后，即便是项目建设完毕但尚未开始运营，那么运营补贴也不能启动。同时要求，确定补贴数额时，不得把建设成本分摊到运营期内的各年中进行计算。计算补贴数额时，严禁将项目建设成本分摊至运营期各年度，不得通过“拉长补贴年限、虚增运营成本”等方式变相弥补建设投入。

　　PPP项目倡导建设成本应自然通过市场化收益得以覆盖，否则项目将因必然亏损而变得不具有商业可行性。因此，PPP项目应是建立在市场化收益至少能满足建设成本的基础上，不得通过补贴“建设”使得项目可行。这对于污水厂网一体化、轨道交通等PPP项目提出更高的要求。通常这类项目涉及投资额较大、使用者付费收入不足及价格机制不完善，导致要实现“市场化收益至少能满足建设成本”难度较大。

　　企业经营成本大体包括建设成本、日常运营成本和设备购置成本（前期购置成本）三个部分。PPP新机制“政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本”的规定仅排除了建设成本。但未明确只针对日常运营成本，还是既包括日常运营成本也包括设备购置成本。专家学者认为设备购置成本也是保障项目运营的必要部分，应包含在内。有关政府部门在设定补贴标准时，可以将日常运营成本和设备购置成本都考虑在内。

　　运营补贴是针对特定行业某一类型项目的普适性支持，而非为单个项目“量身定制”的保障措施。115号文规定“相关补贴政策应当具有普适性，不得仅适用于个别项目”。《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》提出“按照行业统一规定支持本项目申请政府运营补贴（如有）”。

　　“行业统一规定”不应理解为必须从全国范围内来制定，各地结合自身实际情况，在国家层面没有禁止性规定的前提下，做出本区域的规定是完全应该的。同一类项目，不同区域因自然条件、交通设施、市场容量、人口与产业规模等各有特点，也很可能导致项目的投资、收入与成本迥然不同，进而政府提供的运营补贴也可能大相径庭。从政策实践中看，我国很多地方政府已经针对某些行业做出了自己的规定。

　　运营补贴形式一般分为两类。一是在政策文件里将具体的补贴标准及计算进行明确。如《通州区有机垃圾资源化综合处理中心项目》明确了餐厨垃圾、厨余垃圾、粪便垃圾等的具体补贴单价。这种方式优势是补贴标准清晰、支付流程简便；但是没有充分考虑同一行业中不同项目的差异性。

　　另一种是通过政策文件明确补贴原则，具体项目结合实际情况单独测算。如江苏省苏州市吴中区水管家及管网攻坚特许经营项目，通过竞价确定3.144元/吨的运营补贴单价。这种方式更贴合项目实际，但需防范“测算标准不透明、不同项目间不公平”的风险。同时这种方式如果实施不好，容易导致陷入“单项目补贴”嫌疑。建议政府在“相关补贴政策应当具有普适性，不得仅适用于个别项目”的基础上，出台更加细致的运营补贴要求；同步公布测算公式、成本构成明细，确保“行业统一”原则落地。

　　运营补贴的政策依据需具备“法定化、层级化”特征。制定行业补贴政策的部门层级不宜过低，至少应为地市级以上行业部门。115号文及《国家发展改革委办公厅关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（发改办投资〔2024〕1013号）明确要求：“拟在运营期按规定补贴运营的项目，需按照地市级以上人民政府或其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准执行，并在特许经营方案中明确相关依据”。

　　PPP新机制明确“地市级以上”政策规定，是为了通过提升政策层级，避免局部随意性，也确保专业性和公平性。实践中，部分地市级政府会通过“授权”方式，允许开发区管委会等行使市级补贴政策制定权（如《北京市人民政府关于由北京经济技术开发区管理委员会行使部分行政权力的决定》，赋予经开区165项市级管理权，涵盖污水处理、垃圾处理等补贴政策制定），此类授权需以正式文件为依据，确保权责清晰。

　　在地市级政府制定普适性政策的过程中，区县政府的意见和实际情况应得到尊重和考虑。地市级政府制定全市统一的行业补贴政策时，需充分吸纳区县政府意见——区县可结合本地财政状况（如财政收入水平、债务率）、项目特点（如偏远地区项目的运输成本）提供测算数据。地市级政府可通过“分档补贴”（如按区县经济水平分为三档补贴标准）、“差异调整系数”（如偏远地区补贴上浮10%）等方式，将区域差异纳入全市政策框架，避免“一刀切”。通过制定分档kaiyun官方、分区域的补贴标准，将区县差异体现在全市统一的政策文件中。

　　另外，PPP运营补贴本质是政府中长期财政支出责任，即使限定于运营环节，若缺乏明确的预算安排与财力保障，仍可能形成隐性债务。因此，地方政府在制定补贴政策时，需同步开展“财政承受能力论证”，确保补贴支出在“一般公共预算支出能力内”，且未来年度财政收入增长能覆盖补贴需求。经济欠发达地区可适当降低补贴比例，同时引导项目通过“资源化利用”（如垃圾焚烧发电、再生水销售）增加市场化收入，减轻财政压力。

　　从实践来看，运营补贴政策多散落于各行业专项文件中，不同行业的补贴逻辑与标准存在差异。具体如下表所示：

　　运营补贴并非“无条件拨付”，而是以项目运营效果达到预设标准为前提，即“绩效达标是补贴支付的核心条件”。115号文和17号令明确规定了“不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”。《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》要求，所有涉及财政资金的运营补贴，必须同步制定绩效评价指标体系，明确补贴支付与绩效结果的联动规则。

　　绩效评价指标通常聚焦服务质量、产出效率等，例如污水处理项目的出水水质达标率、污泥处置合规率，生活垃圾处理项目的垃圾无害化处置率、渗滤液处理达标率等。运营补贴只是给予行业通行补贴，若项目公司因成本控制不利、销售收入不足等因素出现了亏损，还是基于自身原因、不可抗力等，政府也不会给予额外补贴。

　　将补贴支付与绩效评价结果强力挂钩，意味着项目公司的收入直接取决于其运营管理水平和服务产出质量。这能最大限度地激励社会资本方：采用先进技术和高效管理以降低运营成本；始终致力于维护和提升公共服务质量，以通过考核并获得全额补贴；从“重建设、轻运营”转向 “全生命周期精细化管理和服务”。

　　根据全国政府和社会资本合作项目信息系统查询，目前在库项目260余个，存在运营补贴的项目约20个左右，主要涉及污水处理、垃圾处理、供暖、环卫四大领域，以污水处理、垃圾处理项目最为突出。这一分布特征与行业属性直接相关，污水处理、生活垃圾处理项目具有“运营成本高、使用者付费（污水处理费、垃圾处理费）不足以覆盖成本”的共性，且直接关系生态环境质量，需财政补贴保障运营。

　　从项目填报信息来看，运营补贴的政策依据主要分为以下四类，反映出地方政策完善程度的差异：

　　依据国家行业政策：部分项目直接引用国家级政策文件，如介休市义安镇区域生活污水治理项目，以《污水处理费征收使用管理办法》（财税〔2014〕151号）、《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》（发改价格〔2015〕119号）为补贴依据，适用于地方尚未出台专项补贴政策的情形。

　　依据地方专项办法：政策完善地区已制定区域行业补贴文件，如通州区有机垃圾资源化综合处理中心项目，依据《通州区生活垃圾处理行业运营补贴控制标准》（通城市管理委发〔2025〕8 号）执行，补贴标准更贴合本地实际。

　　政策制定中（过渡情形）：部分项目策划时，地方正推进补贴政策编制，如六盘水市钟山区垃圾分类及环卫运行能力提升项目，“目前对接市住建局正在编制依据，近期出台”，此类项目需在特许经营协议中明确“政策出台后按新标准执行”，避免后续争议。

　　直接引用PPP新机制文件：少数项目以115号文作为补贴依据（如什邡市水环境综合整治项目），此类情形需注意，115号文为原则性指导文件，不能替代具体行业补贴标准，项目需在后续补充地方专项政策，确保补贴核算有明确依据。

　　在填报的补贴方式中，涉及到绩效考核、两级财政分担、分规模档次补贴等内容。比如自治区阿里地区措勤县城区清洁能源集中供暖特许经营项目提到了市县两级合理分担，微型污水处理设施提标改造项目提出按照“水量、水质”及绩效评价结果核拨污水处理服务费，广州市南沙区鱼窝头污水处理厂项目提出按照实际处理规模档次采取不同补贴价格。

　　另外，运营补贴期限通常与项目特许经营期保持一致，且多集中在20-40年之间。补贴期限与特许经营期同步，可确保项目公司在整个运营周期内获得稳定的成本补偿，避免因补贴中断导致项目停运，保障公共服务的连续性。

　　根据公开资料及全国PPP项目信息系统数据，结合行业代表性与补贴机制创新性，本文选取污水处理、再生水、垃圾焚烧、有机垃圾资源化利用四类典型项目，深入解析运营补贴的设计逻辑、实施细节及潜在风险，为同类项目提供可借鉴的经验。

　　国有建设用地使用权作价出资入股，优化存量用地审批流程，保障更新项目顺利落地。

　　昆明市滇池东岸、南岸（晋城段）水质净化厂存量资产盘活及提质增效项目特许经营（二次）项目

　　本案例是存量污水处理设施盘活与运营补贴结合的典型代表。通过TOT+ROT模式，既盘活存量水质净化厂资产，又通过提升改造新增污水泵站等，避免新建项目的重复投资。项目补贴严格遵循“使用者付费+政府补贴”的差额补偿逻辑，兼顾财政承受能力与项目公司合理收益，为同类存量污水处理项目提供可复制的补贴测算模板。

　　政府运营补贴为行业通用性补贴，该补贴宏观政策依据为《城镇排水与污水处理条例》（国务院令第641号）、《国家发改委 关于完善长江经济带污水处理收费机制有关政策的指导意见》（发改价格〔2020〕561号）。641号文明确“污水处理费的收费标准不应低于城镇污水处理设施正常运营的成本。因特殊原因，收取的污水处理费不足以支付城镇污水处理设施正常运营的成本的，地方人民政府给予补贴”。

　　昆明市层面已有具体补贴政策，为《昆明市发展和改革委员会关于调整主城区政府采购部分污水处理费标准的通知》（昆发改价格〔2021〕278号）、《昆明市滇池保护治理指挥部关于印发昆明市滇池流域城镇污水处理厂尾水提标运行考评办法（试行）的通知》（昆滇指办〔2021〕2号）、《关于昆明市滇池流域污水处理行业运营价格分析及补贴标准测算报告作为参考标准用于开展相关工作的参考标准通知》。

　　运营补贴根据项目公司年度污水处理规模与经测算确定的补贴标准计算运营补贴。计算公式如下：当年运营补贴=当年污水处理量*补贴标准。当年污水处理量以水质净化厂出水口处设置的计量仪表进行污水处理量的计量，由相关行业主管部门确认达标水量，据实结算。运营期前五年污水处理负荷率分别按照70%、75%、80%、85%、90%计算，以后年度均按90%计算。补贴标准最终以投标报价为准。

　　2025年7月，武汉天源集团股份有限公司与天津市政工程设计研究总院有限公司组成的联合体，中标昆明市滇池东岸、南岸（晋城段）水质净化厂存量资产盘活及提质增效项目特许经营（二次）项目。联合体投标报价运营补贴标准0.8元/m³。

　　本项目的优势在于“存量盘活与提标增效结合紧密，补贴机制透明可控”。但仍面临一些挑战，若管网建设滞后导致实际水量不足，项目公司可能面临“补贴收入低于预期”的风险。补贴标准基于目前的成本测算，若未来能源、药剂价格大幅上涨，现有补贴标准可能无法覆盖成本缺口，需尽快明确补贴标准的动态调整公式避免争议。另根据现有公开资料，该项目补贴范围、标准及测算依据不够清晰，容易陷入补贴单个项目的嫌疑。

　　本案例是超大规模、全地下式污水处理项目运营补贴的标杆。体现高标准建设与高规范补贴的匹配，补贴标准依据《北京经济技术开发区污水处理项目补贴标准（试行）》精准核算。将综合水价拆分为“使用者付费+运营补贴”，清晰界定使用者与政府的支付责任，避免补贴与收费混淆。

　　项目建设内容：红线范围内的地下空间构筑物（粗格栅间及进水泵井、细格栅、曝气沉砂池、膜格栅、MBR生物池、膜池及抽吸泵间、加药间及储罐、臭氧接触池（臭氧催化氧化池）及消毒渠、清水池、再生水泵房、贮泥池、脱水机房及污泥转运间、臭气处理）及地上部分建、构筑物（综合楼、变配电间及液氧储罐）。项目一期工程新建土建规模50万立方米/日（经开-路东片区40万立方米/日、台湖片区10万立方米/日），设备安装规模35万立方米/日（经开-路东片区30万立方米/日、台湖片区5万立方米/日）。出水标准执行北京市地方标准《城镇污水处理厂水污染物排放标准》（DB11/890-2012）中B标准。建设形式：采用全地下的建设形式。

　　本项目存在运营补贴。补贴依据为《北京经济技术开发区污水处理项目补贴标准（试行）》，补贴资金来源为北京市经济技术开发区，补贴期限为454个月（37.83年）。项目最高投标限价为：综合水价4.611元/立方米，其中使用者付费2.502元/立方米，运营补贴2.109元/立方米。最终，北京北排产业发展集团有限责任公司等组成的联合体中标该项目，中标价为：综合水价4.607元/立方米，其中使用者付费2.498元/立方米，运营补贴2.109元/立方米。

　　为保障北京经济技术开发区污水处理的良性运行，依据《城镇排水与污水处理条例》《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）等相关规定，结合区域污水处理运行实际情况，北京经济技术开发区管理委员会印发《北京经济技术开发区污水处理项目补贴标准（试行）》（京技管发〔2025〕2号）。

　　补贴范围：亦庄新城范围内，适用于运营期内项目的运行补贴。补贴对象：由北京经济技术开发区组织实施的城镇污水处理项目（不含为应对突发状况、短期需求或特定过渡阶段而设立的污水处理项目）运行主体。补贴条件：补贴支付以污水处理项目质量和产出（服务）效果达到合同或政策要求为前提。实际运行补贴不高于以下补贴标准。

　　本项目的核心优势是政策依据充分、补贴测算精准。但需关注全地下项目的维护成本风险。全地下式处理厂的设备维护、渗漏检测成本高于地上项目，当前补贴标准是否充分考虑长期维护成本的上涨趋势，以确保项目长期可持续运营。

　　本案例是生活垃圾焚烧发电领域按电量核算补贴的典型。突破传统按处理量补贴的思路，以上网电量作为补贴核算依据，激励项目公司提升垃圾焚烧热值与发电效率；在补贴公式中引入“财政资金绩效评价结果系数”，实现正向激励，符合PPP新机制的绩效导向要求。

　　本项目建设内容主要为生活垃圾焚烧发电厂主厂房等建（构）筑物、处理系统、配套设施设备及附属工程的建设。建设规模为处理能力为700t/d的生活垃圾焚烧发电厂，配置1台700t/d机械炉排焚烧炉、1台15MW汽轮机和1台15MW发电机；配套22.8万m3总库容的飞灰填埋场。同时预留远期项目建设用地。项目总投资4235.04万元，具体实施方式为BOT，特许经营期为30年（含2年建设期和28年运营期）。

　　项目运营期内，生活垃圾平均日处理700吨，年运行365天，满负荷下，年处理25.55万吨；每条生产线°C的条件下滞留时间不小于2秒；焚烧发电扣除厂用电量后，达到设计的年上网电量为8311.11万度，吨垃圾上网电量为325.29度（8311.11万度÷700t/d÷365 天×10000=325.29kWh）。

　　本项目合作期间涉及使用者付费收入的内容主要为垃圾焚烧发电上网售电收入、炉渣销售收入、垃圾处理费（部门代向用户收取）收入。其中垃圾处理费由部门代向用户收取，再按照“收支两条线”相关规定支付给项目公司。

　　本项目属于生活垃圾焚烧发电项目，符合《百色市生活垃圾焚烧发电补贴价格管理规定》（百发〔2024〕4号）生活垃圾焚烧补贴范围，项目按照该规定享受运营补贴。项目公司根据规定，按照项目年度实际上网售电量向市部门申报项目生活垃圾焚烧发电补贴，市财政部门按照经批复的项目度电补贴、项目实际上网售电量、项目运营评价结果计算后向项目公司拨付生活垃圾焚烧发电补贴，即“年度补贴额度（元）=项目年垃圾上网电量（千瓦时）x度电补贴（元/千瓦时）x当年财政资金绩效评价结果系数”。生活垃圾焚烧发电厂生产负荷超过100%对应售电量不予补贴。项目运营期内，项目公司应积极申请国家、自治区电价补贴，若申请到国家、自治区电价补贴，等额冲抵按《百色市生活垃圾焚烧发电补贴价格管理规定》（百发〔2024〕4号）给予的补贴。

　　本项目生活垃圾处理费单价投报上限不得超过56.6元/吨。2024年9月，本项目最终由粤丰科维环保投资（广东）有限公司中标该项目，中标价为56元/吨。

　　本项目的按电量补贴、绩效系数模式，有效激励了项目公司提升能源回收效率，但存在度电补贴标准固定、未考虑成本波动的问题。若未来垃圾运输等成本上升，固定的度电补贴可能无法覆盖成本增量，建议在补贴管理办法中增设成本联动条款，进一步完善风险共担机制。

　　本案例市北京市通州区重点推进的环保基础设施项目，对于加强生活垃圾无害化能力建设，提高资源化利用水平具有重要意义。本项目聚焦使用者付费，并积极开展资源化产品收益拓展，结合绩效考评结果支付相应处理费，激发企业主动管理和服务的积极性，促进项目可持续发展。同时，本项目可以按照行业统一规定申请政府运营补贴。

　　本项目餐厨垃圾处理费单价的最高限价为348元/吨。厨余垃圾处理费单价的最高限价为377元/吨。粪便处理服务费单价的最高限价为213元/吨。2024年5月，深圳市朗坤环境集团股份有限公司中标该项目，中标价为餐厨垃圾处理费单价347.14元/吨，厨余垃圾处理费单价375.99元/吨，粪便处理服务费单价211.40元/吨。

　　2025年4月，印发《通州区生活垃圾处理行业运营补贴控制标准》（通城市管理委发〔2025〕8号）。补贴范围：北京市通州区政府作为补贴主体的生活垃圾处理特许经营项目，包括餐厨垃圾、厨余垃圾、粪便垃圾、其他垃圾等；不包括建筑垃圾、工业固废、危险固废、废弃油脂和污泥垃圾处理项目。补贴对象：生活垃圾处理特许经营项目运营主体；补贴支付以生活垃圾处理项目质量和产出（服务）效果达到合同或政策要求为前提。

　　实际运营补贴不能高于本补贴控制标准。以特许经营模式实施的生活垃圾处理项目补贴费价格通过公开竞争方式确定，后续补贴费价格的调整应依据特许经营协议约定，按照成本绩效分析结果协商后确定。本补贴标准有效期为：自2025年4月9日至2027年8月29日。